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城市供水行业的发展现状与运行管理

进入21世纪以来,城市供水行业的发展现状,以投资运营的开放为标志,中国水务市场化改革开启,改革由两大动力推动,一是地方政府水务基础设施的投资需求,这成为水务改革前期的主要动力;二是行业服务水平提高的需求。由于环境监管和水质标准的逐渐严格,下一个五年乃至未来,中国城市水务市场将进入到以提高服务水平为核心驱动力的发展时期,而服务模式则正向综合服务转型。

  过去的十年,我国供水行业在应对挑战方面已经取得了一定成效,例如2009年,我国供水总量 5933亿立方米,同比上升1.80%。总体来看,十年来我国年平均增长速度仅0.64%。考虑到经济增长波动对供水行业带来的影响以外,我国在调整产业结构、推广节水新工艺、器具以及相关政策鼓励节水和再生水回用等方面的投入也有所贡献。

  但我们同样应清醒的看到,随着我国城市化进程的加快和经济的持续快速发展,用水需求的的自然增长无疑会逐渐抵消并超越节水管理产生的水消费量的减少,长期来看,供水总量将呈缓慢增长的态势。

  在此背景下,供水产业的发展预期对对供水企业甚至社会管理者即政府在取水水源、供水设施、工艺技术、配套管网、管理措施、检测能力等各方面提高了更为严格的要求,如何合理控制成本、整合资源、提高效率,成为不仅是供水企业还有各级政府面临的挑战。但从现状来看,我国的供水行业仍停留在相对初级的发展阶段。全国共有654个城市,传统的模式通常是一个城市设一个自来水公司,水司数量众多,分散经营,各水司技术力量、资金实力参差不齐,无法充分发挥规模效益,且由于水司建成年代较早,设施老化现象突出,供水水质难以得到充分保证,有效供水能力与供水需求的矛盾日益突出。如何对现有供水设施进行优化提高其运行管理水平已成为一个现实的课题,本文将结合现状就此进行阐述。

  一、 加强水源保护保障供水安全

  据水利部《2009年全国水利发展统计公报》统计表明,2009 年,全国总供水量 5933 亿立方米,其中地表水源占81.1 %,地下水源占 18.4%,其他水源占 0.5%。对比2000年以来的数据,总供水量呈现缓慢上涨的变化趋势。

  2010年国家环保部会同其它部委联合印发了《全国城市饮用水水源地环境保护规划(2008-2020年)》,提出了“以防为主、防治结合、统筹规划、综合治理、突出重点、分步实施、创新机制、加强监管、明确职责、强化考核”的水源环境保护原则,明确了全面改善集中式饮用水水源环境质量状况、提升水源应急监测及应急供水能力,满足2020年小康社会对水源水质安全的需求等总体目标,并进一步将规划目标分解为水质、保护区划分与管理、一级保护区整治、水源地监管能力共4类5项指标。明确了八项建设任务:一是在一级保护区实行隔离防护。二是实施一级保护区整治工程。三是实施二级保护区点源整治工程。四是实施二级保护区非点源污染防治工程。五是实施水源生态修复与建设。六是构建科学、合理的水源地监测体系,提高饮用水水源地环境监测能力和监督管理水平,提高饮用水水源地环境监测预警和应急监测能力。七是建成覆盖全国的饮用水水源信息管理系统,提升饮用水水源地信息管理能力,为饮用水安全保障工作提供支持。八是提高饮用水水源地预警能力和突发事件应急能力,编制城市水源地应急预案并实施演练,防止饮用水源污染,保障居民饮用水安全。

  可见水源地保护政策有了,关键是执行。水源地的保护应以政府相关部门为主进行管理。地方供水企业应加强与地方环保局等单位的沟通联系,当供水水源发生突发事件时,积极配合有关部门,密切合作,共同采取措施,保障城市供水水源安全。同时政府部门应采取强有力的行政手段,提高违规者的违规成本,对触犯法律者必须坚决诉诸法律,执法必严。通过这些手段对破坏水源地的个人或单位起到真正的震慑作用,只有这样,水源地的保护才能取得实效。

  二、 提高供水效率加大资本投入

  我国的供水企业多是80、90年代前建成的老企业,原有的设计标准、设计规模已不能满足用户对水质和水量提升的需求。与此同时,国家提高了饮用水标准。2007年《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)强制性国家标准发布,2012年 7月1日全部实施,这就从国家层面对供水行业提出了更高的要求。再加上现有供水企业检测能力有限,据统计目前全国600多座城市3000多家水厂中,能完全执行106项检测的不会超过10家;能检测42个强制项目的,也只有不到15%;有约51%的供水企业根本没有检测能力。有鉴于此,全国几千座水厂的改造极为迫切,这必然存在巨大的投资需求。而供水服务作为最基本的公共服务,关系城市发展和经济发展更关系民生,如此重要的领域,面对如此巨大的投资需求,政府财政投入却相当有限,供水事业发展的资金来源更多的寄望于水价,但水价的调整又面临着社会支付意愿和支付能力的考验,这就使供水行业整体处于运营成本、资本支出持续上升和水价调整困难的双重煎熬之中。一方面既有的供水设施需要更新改造,另一方面新增项目也需要跟进,这都要落实资金来源,仅靠水价支撑是远远不够的。这样的畸形发展带来的直接后果就是供水设施陈旧、供水水质不合格、管网漏损率居高不下。面对如此困局政府需重新明确其本该承担的责任,加大财政支持力度,再加上供水企业的自有资金,共同推动供水服务行业的发展。

  提高供水效率主要是从设施维护和技术升级两方面入手。

  首先是设施维护。现在水厂设备超期服役的现象比较严重,设备账面已全部计提折旧了,但现场设备仍在正常运行,如果维修保养不到位,势必存在供水安全的隐患。尤其是供水管网有预应力钢筋混凝土管、灰口铸铁管、石棉水泥管、球墨铸铁管、玻璃钢管、钢板卷管、PVC、PE管道等,管道运行时间较长,供水管网就其整体而言趋于老化。管网的承压能力明显偏低,管道维修频繁,不少管段由于城市发展、道路拓宽,管位已在街道的机动车道下,管道埋深浅,暗漏增多,给管网的维护与管理带来了诸多不便,从而造成管网漏损率偏高。对于设施老化的问题,首要是加强设施巡检力度,对于超期服役且故障频发的设备或管道应坚决予以更换,管网新敷设区域应按照城市总体规划布局,采用品质达标的管材,尽量减少二次施工。同时为保障供水安全,原采用枝状管网供水的区域具备改造条件的应采用安全系数更高的环网供水方式。

  其次,针对现有工艺技术的缺陷大胆进行技术升级。目前我国绝大部分供水企业仍采用传统的制水工艺:混凝、沉淀、过滤、消毒。流程上尚无重大突破,然而在工艺细节上,随着净化工艺和材料不断地改进,对给水处理的认识也随之不断地更新。理论的继续深化,促进了给水工艺水平的提高。传统工艺主要是建立在以粘土胶体微粒和致病细菌为主要工作对象的基础上,随着污染程度的日益加剧和污染源的逐渐增多,污染物品种的多样化,为供水行业带来了新的课题。现在给水工程较以往的任何时候都更加注意原水的预处理工作和在传统工艺后面的深度处理,这是当前发展最快的方面,也是我国和国外给水工艺水平主要差距所在。

  三、 强化节水意识完善回收利用

  我国一方面水资源紧缺,而另一方面又存在用水效率低和严重浪费现象。2005年,我国万元国内生产总值用水量是发达国家的5-10倍,灌溉水利用率仅为40%-50%,距世界先进水平还有较大差距,节水潜力很大。

  2009年全国用水消耗量为3155亿立方米,耗水率为53%。其中农田灌溉耗水量 2094.6亿立方米,占用水消耗总量的66.4%,耗水率63%;林牧渔业灌溉、补水耗水量273.7亿立方米,占用水消耗总量的8.7%,耗水率 73%;工业耗水量320.5亿立方米,占用水消耗总量的10.1%,耗水率23%;城镇生活耗水量132.6亿立方米占用水消耗总量的4.2%,耗水率 30%;农村生活耗水量258.3亿立方米,占用水消耗总量的8.2%,耗水率86%;生态环境补水耗水量75.3亿立方米,占用水消耗总量的2.4%,耗水率73%。而在各省级行政区中,耗水率高于70%的有西藏、山西和河北3个省(自治区),耗水率低于40%的有上海、福建和广东3个省(直辖市)。

  再以省级行政区为单位,比较万元国内生产总值用水量指标。该指标最低的五个行政区为北京、天津、山东、山西、上海,分别为30、31、65、76、84立方米,而最高的五个行政区为新疆、西藏、广西、黑龙江、甘肃,分别为1242、699、 394、382、362立方米,可见地区间的用水指标差异非常明显。

  2005年国家发改委等五部委联合发布了《中国节水技术政策大纲》,提出缓解水资源矛盾的根本途径是节约高效用水。大纲从四个方面发挥引导作用:一是引导节水技术研究、产业发展和节水项目投资的重点技术方向;二是引导成熟的、先进的节水技术与工艺的推广应用;三是引导推动淘汰落后的技术、工艺和设备;四是为各地区、各行业编制节水规划提供技术支持;五是为各地区、各行业制定取水定额标准提供技术基础支持。除此以外,还应该树立全国一盘棋的意识。目前我国不同地区受本地区经济发展水平和水资源量的制约对节水工作的重视程度还存在着明显偏差,长此以往,一部分地区的节水努力势必被另一部分地区的过度消耗所抵消。

  城市供水除一部分被用户消耗掉以外,剩余的皆作为废污水排放。这部分水目前的处置手段基本上是处理后排入受纳水体,表面上看似污水得到了回收,但仔细分析可以看出这种传统的处置路由只是实现了1级转化,即污水—水体这样的转化过程。而从提高利用效率的角度考虑,这部分水完全可以经深度处理再回用。因为我们知道城市供水的主要去向是工业用水、生活用水、公共设施用水及其它,这个其它里面就包括浇洒道路和绿地、消防等,这几类用途对水质的要求并不一样,比如工业用水中的循环冷却水、浇洒用水其用水水质较生活用水要低一些,完全可以把排放的污废水深度处理使其达到终端用户的标准即可。这样既可以提高污废水的转化效率,减轻受纳水体的环境压力同时可以减轻供水企业的制水成本。

  在水利部负责制定的“十二五”水利相关规划中,提升城市污水处理回收利用率与节约用水指标有关。目前国家已经确定了水资源利用的第一条红线,即2015年总水资源使用量6200亿立方米,而2009年为5900多亿立方米,即5年时间增量控制在 300亿立方米以内;第二条红线即划定用水效率,已确定农业灌溉利用系数提高到0.52%以上;国家还确定了第三条红线,即全国水功能区的达标率要在现状的基础上提高到60%。实际上,污水回用相当于减少了排污,也减少了用水需求,与上述每条红线都紧密相连。目前,水利部初步确定了“十二五”全国及各省城市污水回用率指标,其中2015年全国城市污水回收利用率达到10%,比2010年的8.5%目标高1.5个百分点。当然相比于其他国家比如以色列,它的污水回收利用率是75%,日本的工业用水的再利用率也达到了78.9%,我国的目标还是偏低了些。

  不过,考虑到我国的城市建设尚处于初级阶段,城市的水环境基础设施建设还刚起步,我们在解决城市水危机的战略和技术的选择上受历史技术沉淀的影响较小,城市供水行业在节水方面大有可为。

  四、 提高管理水平合理配置资源

  城市供水系统的优化的落脚点还是管理水平,这里的管理水平包括两个层面的意思。第一是政府即社会管理者的管理水平,第二是供水企业自身的管理水平。

  提升管理水平首先需明确各自的角色定位。长期以来,政府一直是水业建设、管理与服务的主角。计划体制下,作为城市公用事业的一部分,城市供水行业管理是通过政府对企业的人、财、物的直接管理来实现的。由于供水企业在城市生存和发展中具有基础性、社会性、公益性的特殊地位,供水企业与政府之间存在很深的特殊依赖关系。一方面供水企业在供水资源、建设投资、地方政策、水价调整等诸多方面对政府有极大的依赖性;另一方面政府在城市建设和发展的过程中,为了维护社会稳定,对供水企业除了正常的安全优质供水要求外,对供水企业人、财、物的摊派,使企业背上额外的负担。市场化以后政府职能由“企业管理转为行业管理”,原来行业主管部门所管理的人员和资产,要么划归国有资产管理部门,要么转让给社会企业主体,政府的城市管理和行业管理正经历一次大的转变。政府应将行政直接干预变为通过资产管理、法律法规、行业管理、城市规划、经济调控、社会监督、舆论监督等手段,使企业更好地负起为城市服务的重任来实现。从政府的角度看,绝大部分供水企业是国有独资企业,法人治理结构形同虚设,所有问题,仍然是政府说了算,要解决这个问题可以采取允许外来资本进入供水企业,供水企业实行投资多元化的办法。同时政府应对企业进行资产授权经营,按照《公司法》改革供水企业,达到 “产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的要求,将政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开,明确国有资本出资人和经营者责任,建立完善的法人治理结构和内部管理。

  首先政府应当制订科学的可行的城市公用事业发展规划,增强公共服务能力建设,保障城市公用产品的长期供应,以满足社会公众对公共产品的需要。城市公用产品和服务的供应一定是连续的稳定的。这种连续性和稳定性要求城市公用产品和服务的价格一定是相对稳定的。如果不是稳定的,将难以保障社会公众的利益,并直接影响到城市的稳定和社会的稳定。其次,因为供水行业属于市政公用事业,它提供的是公共产品关系国计民生和社会稳定,在政府定位上,政府应该成为公众利益的代表,而不是资产的代表。政府应在经济增长和公众利益上的平衡和选择。应该强调的是,在城市供水行业,对待政府出资部分不能有高的收益要求,甚至应不要利益回报;同时对经营企业的特许经营权的授予,应由行业监管部门,而不能是资产管理部门代表政府来主导。随着市场化的深入和完善,政府资本将逐步从经营性投资中退出,而致力于非经营性资产的投资与管理,从而化解政府在角色上的两难。第三,政府应进一步规范城市供水价格,1998年国家计委和建设部制定了《城市供水管理办法》,提出“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约”用水、公平负担的原则,并规定了“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%~10%”。政府应该合理确定并适时降低城市公用产品价格中的税收部分。这是因为城市供水一直是市政公用事业中排在第一位的重要组成部分,而政府的税收的去向之一即社会公用事业。政府与其将其集中起来的资金进行再分配,不如以减税的方式对供水企业进行反哺。因此有必要开展市政公用事业特殊税收政策的研究工作。

  政府的责权利明确后,供水企业就要从自身出发寻找突破点,努力提升管理水平。我国的供水企业多建成年代较早,加上具有很强的公益性自然垄断性,存在富余人员多,管理效益差,职工观念滞后等弊病。针对这些情况,供水企业应全力推动企业的改革与发展工作,实现社会效益和经济效益的双盈局面。具体如下:

  1.按照现代企业制度的要求,建立产权明晰的集团公司体制。遵照“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的要求,以体制改革为龙头,把改革、改组,改造和加强企业管理有机地结合起来,理顺企业内部关系,以应对各类挑战,顺利地向市场经济体制转轨。

  2.调整企业管理体制,构筑精干高效、权责明确、集团化经营的母子公司框架。按照决策机构、执行机构、监督机构相互独立、相互制衡的原则,建立以董事会为主的决策中心、以经理层为主的生产指挥系统。对子公司派出董事、监事,实施会计委派制,强化财务管理和对资本经营全过程的监督与控制,进一步完善法人治理结构。对具备条件的分公司实行模拟子公司运行,加强企业内部管理,增收节支,控制成本,保证利润。

  3.加强三项制度改革,增强企业活力。三项制度改革应着眼于建立职工能进能出,干部能上能下,工资能高能低的新机制。在劳动用工制度改革中,根据生产经营需要,开展“定编、定岗、定员”工作。按照先进科学的标准合理配置人力资源。在人事制度改革中,引进竞争机制,实行双向选择、竞聘上岗,增强管理人员的危机感和紧迫感。在调整内部组织机构的同时,对机关部室及基层分公司、子公司负责人实行聘任制。在分配制度方面,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存和效率优先、兼顾公平的原则。逐步形成以岗定薪、岗变薪变、收入能增能减的机制。

  4.建立规范化制度体系,形成规范化的工作程序和工作机制,使公司内部动作有序,管理有章可循。对企业物资采购、工程施工、资产租赁、固定资产保险等方面实施招、投标制度,公开竞争,增加收入,减少支出。

  5.加大科技成果应用,广泛应用自动化、信息化技术。将信息技术与企业的生产经营活动相结合,建立完善的信息采集和处理机制及相适应的管理机构,采用科学的管理方法和手段,提高企业的效率和效益,通常包括:办公自动化(OA系统);业务处理自动化和信息化(即企业的MIS系统,辅助决策系统);生产过程自动化;以及客户服务自动化。

  6.狠抓优质服务,不断提高供水服务水平。优质的供水服务是赢得用户、占领市场的有力武器。进一步完善社会承诺服务制度;用户报装实行“一条龙”服务;完善“110”联动服务;进一步提高窗口服务态度。

  7.狠抓节能降耗,各水厂大力推行技术革新,积极开展设备改造,提高生产效率,降低故障频率。公司调度应引入计算机技术,科学统一调度,做到经济、迅速、及时。

  8.降低管网漏失率。供水企业应抓好水表计量、管网及附属设施管理和规范用水管理等工作环节。首先全面推行以表计量,杜绝估表现象。其次加强管网及附属设施的管理,定期巡视、维修,及时处理问题。运用先进仪器,清查管网暗漏,消除供水漏失隐患。

  9.提高收费率。加强大口径水表的跟踪管理,同时强化水表抄收和追收工作,以大户欠费催缴为重点,提高水费回收率。加大稽查力度,成立接受政府和企业双重领导的,具有执法职能的稽查大队。对内稽查吃、拿、卡、要、贪污,挪用水费等违章和不履行职责的现象,对外履行执法职能,稽查违章用水、在管网上乱接乱建、用户窃水行为,保护企业的利益。

  五、 结语

  以2002年底建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》为标志,我国的城市供水行业开始启动市场化的进程。2004年5月,建设部进一步出台怎么样利用市场化的操作性规范文件《市政公用事业特许经营管理办法》,与此同时国务院也发布了《关于投资体制改革的决定》2005年9月建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》。上述政策的出台为城市供水行业搭建了一个发展的平台。然而良好的政策环境只是构成了城市供水发展的外部要素,供水行业发展的内在动力还是要回归到其本质属性——服务,供水行业要从源头开始,通过优化系统,通过运行管理实现资源的合理分配,最终为公众提供合格的产品—水。

  注:未注明出处的数据皆来自水利部《水利部全国水利发展统计公报》和《中国水资源公报》。


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